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논의 배경

공수처 설립 논의는 검찰을 비롯한 고위공직자의 부정부패를 엄정하게 처리해야 한다는 문제의식에서 출발하였다. 검찰은 수사권^각주1) 과 기소권^각주2) 을 모두 가진 국가기관이다. 경찰은 수사권이 없으며 범죄가 발생하면 검찰의 지휘를 받아 수사를 진행한다.

문제는 검찰 내부에서 직무 관련 부정부패가 발생했을 경우다. 검찰이 수사권과 기소권을 독점하고 있으므로 내부 범죄에 관한 수사·기소도 검찰이 진행해야 하기 때문이다. 검찰 내부뿐 아니라, 대통령 등 고위공직자의 권력형 부패범죄 역시 마찬가지다. 정치 권력과 밀접한 관계가 있는 검찰 조직의 특성상, 권력형 비리를 엄정하게 처리하기 어려울 수 있기 때문이다.

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이런 이유로 권력형 비리나 수사기관 종사자들이 연루된 범죄는 특별검사제도(특검)를 통해 수사하는 것이 일반적이다. 특별검사제도는 수사 과정에서 독립성을 지키기 위해 기존 검사가 아닌 특별검사를 임명해 수사·기소하게 하는 제도다. 검사가 아닌 변호사를 한시적으로 특별검사로 임명하여 검찰 상부의 간섭없이 독립적으로 수사를 진행할 수 있다. 그러나 특별검사제도는 한시적으로 진행되는 만큼, 수사에 한계가 있다는 비판이 있었으며 이에 따라 특검제도를 상설화해야 한다는 주장이 제기되어 왔다. 공수처는 특검이 맡았던 역할을 상시적으로 수행하는 기관으로, 특검제도의 한계를 극복할 수 있는 대안으로 평가받는다.

공수처 설립은 검찰권력의 분산과도 관련이 있다. 검찰이 수사권과 기소권을 독점함으로써 검찰권력이 비대해지고 정치권력과 결탁할 가능성이 커졌기 때문이다. 이런 이유로 검찰을 감시하고 견제할 기관으로 공수처 설립의 필요성이 대두하였다. 한편, 검찰 권력 견제 측면에서 공수처 설립과 함께 검찰이 가진 수사권과 기소권을 분리하여 경찰에게 독립적인 수사 권한을 부여하는 이른바 ‘검경 수사권 조정’에 관한 논의가 진행되기도 한다.

특징

독립성

공수처는 검찰을 감시하고 견제하는 역할을 한다. 이를 위해 검찰처럼 수사권과 기소권을 가지되, 대통령 직속기관이나 검찰이 아닌 독립기구로 설치하는 것을 목표로 한다. 정치적 독립성을 확보하여 고위공무원의 부패범죄를 엄중하게 처리하기 위해서다. 같은 이유로 공수처 소속의 특수검사(특별검사) 역시 특별검사제도처럼 검사가 아닌 변호사 출신을 임명하되, 추가로 인사청문회

수사대상

공수처의 수사대상인 고위공직자의 범위에 관해서도 여러 견해가 있다. 일반적으로는 대통령과 국무총리, 국무위원, 장관 등 행정부 공무원과 국회의원, 지방자치단체의 장, 법관과 검사 등 법원 공무원, 장관급 장교, 치안감급 이상 경찰공무원 등이 포함될 수 있다. 발의 법안에 따라 당사자뿐 아니라 배우자나 직계·방계혈족까지 수사대상에 포함하기도 한다.

권한

공수처에 수사권과 기소권을 모두 부여할 것인지도 논의 대상이다. 과거에는 기소권을 제외하고 수사권만을 부여하는 방향으로 논의되기도 했다. 그러나 검찰권력을 견제하기 위해서는 검찰과 대등한 권한을 행사할 수 있어야 한다는 의견이 대두하였다.

논의 과정

고위공직자비리수사처(공수처)를 신설하자는 주장은 1996년 11월 참여연대가 「부패방지법」^각주3) 의 입법을 청원하면서 시작되었다. 검사와 같은 권력을 가지고 있으면서 정치권력으로부터 독립성이 보장된 기관을 만들어야 권력형 부패범죄를 엄정하게 처리할 수 있다는 문제의식이 대두했기 때문이다. 2001년 6월 「부패방지법」은 제정되었으나 공수처에 관한 내용은 제외되었다.

공수처 설립에 관한 논의는 이후로도 여러 차례 진행되었다. 노무현 전 대통령은 후보 시절 공수처에 해당하는 고위공직자비리조사처(고비처) 신설을 공약하고 취임 후 2004년 6월 국가청렴위원회(현 국민권익위원회)에 기소권을 부여하지 않은 형태로 공수처를 신설하는 내용의 정부안^각주4) 을 국회에 제출했으나 통과되지 않았다. 2010년 참여연대가 공수처 신설을 입법 청원했다. 2012년 대선에 출마한 문재인 민주통합당 후보가 공수처 신설과 함께 검찰 개혁 등을 공약했지만, 대선에 패배하여 실현되지 못했다.

2016년 7월 진경준 검사장이 뇌물 수수 혐의로 구속 수감되었다. 현직 검사장 신분으로 구속된 것은 검찰 역사상 처음이다. 이를 계기로 비대해진 검찰권력을 견제할 필요성이 대두했으며, 검찰을 포함한 고위공직자 비리범죄를 수사할 수 있는 공수처 설립에 관한 법안이 몇 차례 발의되었다. 2016년 7월 노회찬 의원, 8월 박범계 의원, 12월 양승조 의원 대표발의로 공수처 설치에 관한 법안이 발의되었으며 2017년 5월 기준 모두 계류 중이다.

2017년 5월 11일 조국 신임 청와대 민정수석이 기자회견을 통해 공수처 신설을 진행할 계획이라 밝혔다. 문재인 대통령은 대선 과정에서 공수처 신설을 공약한 바 있다. 이에 따라 공수처 설치와 함께 검찰의 수사권과 기소권을 분리하는 검경 수사권 조정이 진행될 전망이다.